摘要: 风险社会中，风险规制成为政府的重要任务之一，行政裁量权由此进一步扩张。对美国货运协会案的思考可揭示，美国公法上通过司法审查规范行政裁量权的两种传统进路，即“审查授权的可理解性”与“审查裁量的合理性”，在功能上可以相互替代，同时也并未排除他种可能；而这些可替代方案的有效性，从根本上取决于对复杂的当代风险规制活动是否具有符合实际的理解。

关键词: 美国货运协会案 风险规制 司法审查 行政裁量

随着风险社会的来临，风险规制上升为现代政府的重要任务之一。多数国家都在包括环境、食品、药品、能源、福利、劳资关系等领域里实施着越来越广泛的规制。这类新兴规制任务大多以裁量行政的方式实现。这种实践凸显了早在行政国家初现之时人们就已意识到的规则与裁量的两难：为了有效地处理现实问题，行政机关需要足够的灵活性；但若是允许行政机关享有过于宽泛的裁量空间，又有可能违背规则之治的规范要求。

风险规制在两个方面加剧了这一经典难题：一方面，现代社会中风险规制问题较为复杂，如环境风险、食品药品的规制都涉及非专家无法弄懂的科学技术问题；这使得立法机关通常无力提供详细的指令，而不得不以概括授权的方式将何时采取何种规制措施交由行政机关裁量。另一方面，现代社会中风险以及相应的风险规制后果重大，如生态危机全球气候变化之类的风险，可能危及人类物种的存续，而规制风险的措施本身也会直接影响到公众健康或企业的营业自由；这些权利和自由是如此重要而不能交由规制者专断，必须将之置于法律的控制之下。

在这个意义上，美国货运协会案（American Trucking Ass’ns, Inc. v. EPA，简称为ATA案），是一个代表性的范例。该案的焦点在于美国《清洁大气法（Clean Air Act）》对美国环境保护署（以下简称为环保署）的授权。从《清洁大气法》的立法目的来看，诸如“保护和提升国家大气资源的质量以促进公共健康与福利”[1]这样的任务显然关系重大，而从大气污染控制涉及利用复杂专业知识，尤其涉及由不断变动的科学研究水平所决定的不确定性来看，此任务又更适合交由灵活的行政裁量而不是笨拙迟缓的国会立法或法院裁判来完成。就此而言，透过ATA案，我们可以很好地观察和思考：面对风险规制的现实需求，当代美国公法学说与实践在努力实现对行政裁量的法律控制方面作出了何种新的尝试。

美国《清洁大气法》要求环保署颁行并定期更新“国家环境空气质量标准”（NAAQS）（以下简称“国标”）。根据该法的规定，[2]行政长官基于 “大气质量标准”，就每一空气污染物制定两类“国标”：第一类是主要标准，[3] 应当为“保护公众健康所必需”，并留有“充分的安全余地”；第二类是次级标准，应当为保护公共福利（公众健康以外的）所必需。1997年7月，环保署发布规章，对臭氧和空气中的悬浮颗粒 （简称PM）的“国标”作了修订，[4]新标准比旧标准更为严格，引发了一系列异议，美国货运协会请求对修订后的“国标”实施司法审查是其中之一。

1999年5月14日，哥伦比亚特区巡回法院（以下称巡回法院）对ATA诉环保署一案[5]作出判决（ATA1）。该判决援引了被冷落长达半个多世纪的禁止授权原理（non-delegation doctrine），[6]认定：无论是《清洁大气法》本身还是环保署在修订“国标”时，都没有提供“可理解性原则”来指导制定法所授权力的行使，这构成了“违宪授予立法权”。基于此认定，巡回法院判决将该案争议的“国标”发回环保署，要求其提出一种能够满足宪法要求的解释。

哥伦比亚特区巡回上诉法院（以下简称为上诉法院）部分许可、部分驳回环保署小组重审的请求（ATA2）之后，环保署就授权问题、上诉法院对实施问题的管辖权以及《清洁大气法》相关规定的解释问题向美国联邦最高法院（以下称最高法院）提出复审请求，美国货运协会也就环保署是否应当考虑实施成本提出了反诉。联邦最高法院于2000年5月提审此案并于2001年2月以9票对0票作出判决，[7]部分支持、部分推翻了上诉法院的结论，认定《清洁大气法》第109条第b款第1项的规定并未违反宪法第一条的规定授予环保署立法权；并将那些尚未得到处理的请求发回上诉法院重审。

2002年3月，上诉法院对最高法院发回重审的ATA案作出判决（ATA3）。[8]在该判决中，法院确认之前只考虑了《清洁大气法》或环保署对《清洁大气法》的解读是否充分限定了该行政机关的裁量权，而并未考虑早在初审中即已提出的问题：环保署对“国标”的修订是否构成“专断、任意或滥用裁量权”？在逐一驳回了原告们提出的多项相关指控后，上诉法院认定环保署在“国标”修订中对其裁量权的行使“合理”。

综上，ATA案历经四审，虽然也处理了原、被告在诉讼中提出的其他争点，但因反复纠缠而突显出来的法律问题则是：1.《清洁大气法》授权环保署修订“国标”，是否触犯了禁止授予立法权这一历史悠久的宪法原则？2.法院应当如何复审环保署修订“国标”时对其行政裁量权的运用？下面分别进行讨论。

（一）ATA案中的授权问题

ATA案件在美国行政法理论与实务界都引起高度关注，如一些评论者所言，该案不仅“震惊了整个环境共同体”， [9]还“震惊了整个行政法世界”。[10]因为它“复活了”[11]禁止授权这一沉寂半个多世纪、在很多人心中早已经“死亡”[12]的宪法原则。从这个角度看，ATA案的焦点问题就是：国会通过制定法（即《清洁大气法》）授权行政机关（即环保署）制定和修订“国标”，这一授权本身是否合宪？

在ATA1的判决第1部分，巡回法院开门见山地宣称这一授权是违宪的：

“一些原告主张环保署如此宽泛地解释《清洁大气法》第108条和第109条，以至于构成了违宪授予立法权。我们同意。尽管环保署用于决定与不同浓度臭氧和PM相关的健康风险水平的考虑因素是合理的，但是，环保署并没有清晰地表明任何‘可理解性原则’（intelligible principle）以指导其如何应用这些考虑因素，制定法也没有提供这种‘可理解性原则’。禁止授权原理要求有这样的原则。此处的情形如同：国会命令环保署挑选‘大个子，而环保署宣称其将按高度和重量来评估候选人，却并不透露其取舍点。即使其已经说出的内容是有道理的，这一宣称的内容也极不完整。一个通情达理的人会如此反应：‘多高？多重？’”

可以看出，在巡回法院那里，禁止授权原理要求国会授权必须附有可理解的标准以指导授出权力的行使；这个约束行政裁量的标准要么由国会提供，要么由行政机关以“自我设限”的方式提供。如果无论是国会还是行政机关都没有提供这样一个可理解的标准，就属于违宪授权。

基于这一思路，巡回法院虽然承认环保署在设定NAQQS时，合理地考虑了相关因素，却仍然宣布这些考虑本身并未明确地说明“多少是太多”，而只是在笼统地说“较不严格”标准意味着更大的健康风险，而“更严格的标准会导致更少伤害”而已。[13]在巡回法院看来，环保署对《清洁大气法》的解释留给自己的政策判断空间是如此宽泛，以至于其可以选择“零与导致‘伦敦雾’（London’s Killer Fog）”之间的任一点。[14]这违背了禁止授权原理的可理解性要求，从而属于违宪的授权。

巡回法院的上述论证能否经受住挑战，取决于它与通过判例法发展起来的禁止授权原理的法理是否一致。

（二）ATA案在何处突破了先例？

美国的禁止授权原理，在制定法上的依据是其联邦宪法第1条：“所有立法权授予美国国会。”[15]这条规定在后来的判例法[16]中才被理解为，立法权专属于国会，国会不能将立法权授予包括法院、总统和行政机关在内的任何其他主体。

但禁止授权原理并不认为国会完全不能授出任何权力：“真正的区分在于：授予一种制定法律的权力与授予一种执行法律的职权或裁量权；前者必然包含了决定法律应当是什么的裁量权，后者的行使则须依据并服从法律。前者是不能做的，对后者则不存在有力的反对。”[17]最早于1928年在美国联邦最高法院的判例[18]中得到确认的“可理解性原则”，是指只要国会“在授权法中为被授权主体提供了一项应服从的明确原则”，[19]或者说，只要国会“通过立法制定一项可理解的原则来指导被授权者行使所授权力”，[20]就不属于违宪地授予立法权，而是合法地授予必须依据法定标准行使的执法裁量权。

哥伦比亚巡回上诉法院在ATA案被发回重审后坦承，在原审中采取了两步走的方式来判断授权的可理解性问题：[21]第一步，先看国会制定的授权法是否有限定行政机关对事实考虑的明确要求——这些考虑“被用来决定与不同臭氧和PM水平相伴的公共健康相关程度”——结果是没有。下一步就是看行政机关是否“为自己发展出约束性的标准”，结果仍然是没有。之后，该法院就决定将审查对象，即环保署发布的“国标”发回环保署重新解释。当环保署对此提出异议时，法院回应说：“行政机关引用法院先前判决称：当特定范围内的污染物浓度之健康影响存在不确定性时，环保署可以运用其裁量权来作出政策判断，在相关范围内选择这一点而不是另一点以确立标准。我们同意。但是，这些与我们正面对的不当授权问题无关……”[22]这一段话说明，哥伦比亚法院尝试区分授权本身的有效性问题与已经被有效授出的裁量权的适当行使问题。虽然两者都涉及裁量标准的制定，但法院在这里是从前一角度而不是后一角度来考量行政机关是否制定了可指导自身裁量权行使的标准。也就是说，法院将行政机关是否为自己制定出限定裁量权的明确标准，作为判断制定法对该裁量权的授予是否满足可理解性要求的考虑因素之一了。

正是在这里，ATA案判决实现了突破：传统上禁止授权原理所包含的可理解性要求，指向的义务人是授出权力的国会；这里却将可理解性要求指向的义务人扩大到包括了接受授权的行政机关。

这种突破对风险规制实践的潜在影响是广泛而深刻的，因为不只在如水污染防治、有毒物品管制等与大气污染防治相邻的环保领域，而且在职业保护、交通安全、食品药品许可等几乎所有风险规制领域，都存在类似的宽泛授权；而按照本案判决中包含的上述法理，所有这些制定法都可能因为相应的规制机关未能给自己设定裁量标准，就被法院判定为违宪。

在巡回法院看来，实现此种突破或说发展之后，至少有助于实现禁止授权原理的三项功能中的两个：第一，使行政机关更少可能专断地行使自己的权力；第二，使有意义的司法审查更有可能得到实现。而且，此种突破虽然无助于确保禁止授权原理的第三项功能，即确保“国会所作出的重要社会政策选择，而行政部门在与国会选择保持一致的意义上回应民众意愿”；但是，此种突破之下，“行政机关会作出根本的政策选择”，使得“法院不用宣布一项可由行政机关运用其专门知识予以拯救的制定法违宪。”[23]

然而，最高法院明确拒绝了巡回法院和上诉法院对禁止授权传统原理的上述偏离：[24]第一，这是没有先例的，“我们从未提出：行政机关通过在其裁量权之内采用一种限制性的制定法解释就可救治一项不合法的授予立法权。”第二，这是自相矛盾的。“行政机关可以通过拒绝履行部分被授的权力来救治违宪地未附标准的授权，这种观念在我们看来内在地自相矛盾：选择不行使哪一部分（被授予的）权力，——国会对此未提供标准——这本身就是在行使被禁止（授出）的立法权。”第三，这违背了三权分立下各政府部分的制度角色。“制定法是否授出了立法权是法院要解决的问题，行政机关的自我否定无助于此问题的解决。”

（一）“谢弗林遵从”被忽略的前提

1984年谢弗林案[25]确立了一种被称为“谢弗林遵从”（Chevron Deference）的司法审查立场：当制定法沉默或含糊不清时，行政机关提供的解释只要是合理的，法院就应当遵从。在谢弗林案中，美国最高法院明确将该案的中心问题界定为:“法院应当如何审查行政机关对其执行的法律的解释”？而法院对此的回答，就是“两步走”方案：第一步，询问国会对争议的问题是否已经直接作出了明确的规定？如果能查明国会的意图，问题就到此结束，因为行政机关和法院都必须遵循国会明确表达出来的意图。如果法院认定国会对争议问题并没有作出明确规定，就进入第二步：审查行政机关对系争问题的回答是否属于法律可接受的解释？

然而，谢弗林案的判决，开始于一个假定的前提：制定法的授权（无论是明示还是默示的）是既定的和不成问题的。因为就法理而言，权力来源的合法性、合宪性与否决定了权力在法律上的存亡。如果作为本案审查对象的授权本身就是违宪的，那么就无需再追问行政机关应当如何行使这一被授予的权力。在谢弗林案的判决书中，紧接着两步走方案，美国最高法院郑重申明了：“如果国会明确地留下一个空白让行政机关去填补，那就意味着授权行政机关通过规章来阐明特定法律规定的含义。这种经过授权的规章具有决定性的份量（controlling weigh），除非它们是恣意专断的、或者明显违背了法律。有时，国会对行政机关的授权是默示而非明示的。在这种情况下，法院不能用自己对制定法条款的解释来取代行政机关对其执行的法律所作出的合理解释。”[26]虽然不那么直接，但此案的判决事实上假定了明示或默示授权已经存在。[27]

在很长时间里，论者提及谢弗林案，往往只谈论遵从和两步走方案，而较少提及此种遵从和两步走方案的前述默认前提，而ATA案的相关争论显示，对这一前提的忽略事实上已经造成了不必要的观念混淆。