【 摘要 】 基层是联系服务群众的 “最后一公里”，党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，这是新时代加强和创新社会治理的战略导向。近年来，“基层治理行为的民主化与法治化相对缺失、人民主体思想在基层治理‘不在场’，人民参与治理的积极性不高”等问题的凸显，让“如何有效整合社会资源、深度发挥人大制度潜力，构建群众在基层社会治理体系中的话语权、参与权和治理权，进一步提升基层治理现代化水平”成为了地方人大在推进基层治理现代化，特别是城市社区治理现代化发展的一项重大课题。

【 关键词 】 基层治理 现代化 人大视角 路径

国家治理体系和治理能力现代化建设，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是我们党和国家治国理政的一项重要工作。习近平在《庆祝全国人民代表大会成立 60周年大会上的讲话》中指出：“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”城市社区作为社会治理的最基本单元、联系服务群众的“最后一公里”，在国家治理体系建设中起着基础性作用。可以说，基层治理的好坏直接关系到人民群众的切身利益，关系到国家治理能力和治理体系现代化的实现。

十九大会议期间，全国人大增设了 “社会建设委员会”来更好的落实人大助推社会治理现代化体系建设，可以说：代表民意、由民众选举产生的人大代表从法理和制度层面都十分适合作为基层治理多元主体模式下政府与民众的中介与桥梁。地方人大一方面通过制度化途径反馈民意，另一方面代表人民对政府工作进行监督，也可以在实践中思考“如何找准定位、有效整合社会资源、不断地进行制度探索、帮助人民群众构建在基层社会治理体系中的话语权、参与权和治理权，进一步提升基层治理现代化水平”这一课题。

一、概念界定

（一）基层治理

基层治理，包括社会治理与基层两个部分。如张林江 ^① 通过社会治理与社会管理之间的对比（见表 1）来解释在我国国内学术研究中社会治理的特点，指出社会治理应该是多元共治的，必须要经过民主协商才能实现，在治理的过程中需要遵循权责一致的原则，从而达到“善治”的目的。

不同学科对基层社会治理的研究主要包括对农村村级治理、

乡镇级别治理、城市社区及街道治理等几类。在我国，特别是在 单位制瓦解以后，城市社区及街道治理成为了我国当下国家、社区和城市治理的核心机制，城市社区、乡镇及街道的治理已经成 为我国国家治理和社会治理的基层逻辑。

① 张林江， 1970年生于山西省河津市。山西大学法学学士，中国社会科学院研究生院社会学博士。现任国家行政学院社会和文化教研部副教授、国家行政学院社会治理研究中心副主任兼秘书长，硕士生导师。主要研究社会治理、社会分层、农村社会学等。主要研究成果有《围绕农村土地的权力博弈》、《社会治理十二讲》，《当代中国社会阶层研究报告》（合著）等。

表 1 社会管理与社会治理的模式比较

（二）地方人大

根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（简称《代表法》），我国人大代表主要分全国人大代表和地方各级人大代表。地方各级人大代表包括省、市、县、乡等各层级的人大代表，其行使的权利和履行的义务是各不同层级的相关事务。由于地方层面直接选举产生的市、县、乡（街道）人大代表更加接近选民，因此本文的研究对象以地方人大代表为主，同时也不可避免的会涉及到由人大代表组成的地方人大相关机构。

结合人大代表的权利和义务内容，地方人大这一主体在提高社会治理水平，特别是提升现代化治理水平的过程中应该有更多的话语权、参与权和治理权，具体来说就是如何履行好参与立法、监督与代表三个功能。

二、地方人大推动城市基层治理现代化进程中的现状

（一）城市基层治理存在问题

当前，随着现代化发展进程的加快，基层治理问题凸显，出现如：基层治理行为的民主化与法治化相对缺失、人民主体思想在基层治理 ‘不在场’，人民参与治理的积极性不高等问题。

1.群体差异及需求多样。 一是人口结构差异化。随着 城市外来人口的增加与本地居民在生活状况、服务需求等方面有着诸多不同，形成了城市社区人口的差异化结构。这种差异促使街道、社区在社会治理中面临着更多的关乎社会稳定、居住安全、社会服务等现实问题。二是居民需求呈现多样化。比如：外来务工人员对谋生经营、居住场所、社会服务等方面的便利需求提升与其他群体对强化城市市容市貌管理，保持靓丽干净的街区环境需求的提升，两者截然不同的需求差异会增加街道和社区在具体治理工作中的难度。诸如此类，使城市社会治理工作面临着多重目标指向，每一个群体、每一种需求都要充分考虑、兼顾。

2.治理难度复杂化。 一是需求无法满足。现行街道和社区治理机制滞后于人口增长对管理的需要。以普通社区为例：城市社区属地管理人口大约在 1万人左右，社区管理人员仅有15人左右，平均每人要服务近700个居民，远远不能满足居民对社区服务的需要。二是治理难度增加且复杂。街道和社区除了做好工作中的社会化服务及居民日常生活外，还要对辖区内的发展、稳定、信访、环境等负主体责任，随着各种“微系统” ^① 的增加，基层治理难度日益复杂。

3.参与主体单一且参与度不高。 基层治理中社会力量参与不足、治理主体单一是社会治理问题凸显的关键问题。城市社区治理基本是以街道和社区为主，辖区公共单位、中小企业、社区居民都是 “旁观者”。此外，社区居民中青年群体多忙于工作谋生，主动参与街道社区活动及管理较少，都是造成基层治理社会参与度低的原因，这也是打造共建共治共享的现代社会治理格局要解决的核心问题。

4.人民群众缺位。 社会治理主体不止是党和政府，还有社会组织，但更重要的主体是人民群众。基层治理实践中，党和政府往往被摆在了主要位置，虽然群团组织和其他社会组织的作用也渐渐在发挥作用，但尚不能有效地发挥其自治功能。而最重要的主体 ——人民群众，却常常缺位或缺席。党和政府作为治理主体，常常把社会组织、人民群众作为治理的客体对待，作为对象化的“物”来治理，造成了人民中心和人民主体思想在基层治理中的缺位和“不在场”，民意无法直抒胸臆。

5.法治建设有待加强。 在我国人大代表制度体系中，虽然人大是我国的立法机关但并非所有层级的人大代表都拥有立法权，地方立法权在立法法修改之前只有省级和部分城市拥有，基层人大代表并没有立法权但可以行使人大代表的职权，参与立法协商、 推动立法的形成。实践中，支撑基层治理的司法力量相对短缺薄弱，达不到发展要求。民主与法治在基层治理中缺位，使得行政长官意志凸显，进而导致基层群众自治组织自治能力长期得不到有效培养而显不足；加上我国基层人大代表兼职制度、权力小的特点，这就更易造成在城市社区这一社会治理重要环节中所发挥的作用容易陷入单纯 “就事论事”的困境。

① 布朗芬布伦纳在其理论模型中将人生活于其中并与之相互作用的不断变化的环境称为行为系统。该系统分为 4 个层次 , 由小到大分别是 : 微系统 ( 小环境 ) 、中系统 ( 中间环境 ) 、外系统 ( 外部环境 ) 和宏系统 ( 大环境 ) 。 此处特指：辖区内各构成主体之间建立的各种联系系统。

（二）地方人大推动基层治理现代化情况（以福州市为例）

为了更好地推动地方人大参与城市基层治理，下面以福州市为例，简要分析一下福州市人大在推动基层治理现代化方面所采取的几项措施。

1.通过搭建平台，实现民意有效整合。 近年来，为扩大人大代表履职活动的覆盖面，便于代表固定或经常地进入村、社区开展活动，实现联系群众 “纵向到底”，福州市人大共在全市建立了539个村（社区）“人大代表社情民意联系点”、173个乡镇、街道“人大代表联系群众活动室”，建设完善了12个县（市）区人大常委会“人大代表之家”、相继成立了农业、建筑、法律、城市管理、生态文明建设等5个行业人大代表联络站等。代表们可在闭会期间接待或约见人民群众；也可在活动室所在地采取走访、座谈、调研等形式，与人民群众、村(社区)、有关单位或下一级人大代表面对面沟通，或参加活动室所在地开展的视察、调研、执法检查等专项履职活动；也可向人民群众宣传党的路线方针政策和法律法规，听取群众对国家机关和国家工作人员的意见和建议，还可围绕本级人大及其常委会工作安排，征求人民群众的意见和建议，与原选区选民或原选举单位的人大代表保持经常性联系等。

通过上述站点设置， 建设规范性的平台，建立为民意信息提供常态化整合的机制。一方面提高人民群众联系代表的便捷度，提升人民群众的积极性，从而更好的实现基层社会治理领域中的公民自治；另一方面有效推动了人大代表履职的积极性，也是提高代表履职绩效的一种创新机制，实现了如社会资源、政府资源等多种资源的结合。

2.通过畅通渠道，实现民意合理表达。 我国《代表法》和《组织法》规定了人大代表所具有的表决权、审议权、提案权等权利，人大代表在履职过程中，主要通过听取或审议政府报告、法案或者议案，对相关决议进行表决来影响政府的政策制定。而民意搜集整合的目的是为了使民意更好的进入到政策议程中，影响政府的公共政策决策与行为，从而增加基层民众在基层治理领域对政府的影响力。福州市人大代表于闭会期间，通过上述方式搜集并整合的、具有普适性价值的民意，可以通过书面意见或者议案的形式使其进入政策议程之中，尤其是民众较为关心的教育、医疗、公共安全、基础设施、道路交通等方面。

3.通过行业归并，有效发挥代表力量。 在我国目前的社会现实下，地方、基层人大代表全部都实现专职化成本较高不太现实，还处于多种职业类型并存的情况。在履职过程中，以代表行业为优势，发挥不同职业代表的专业知识，成为了提高地方人大在推动基层社会治理现代化过程中的一大趋势。如：在调节社会纠纷时发挥律师执业代表的专业能力；在医疗卫生改革领域发挥医务工作者职业代表的专业能力提供更加符合实际的医疗卫生改革方案等。福州市通过行业人大代表联络站的建立，让代表们可以积极开展与本行业发展相关的视察、调研等活动，将涉及乡村振兴、食品安全、建筑行业发展、医疗卫生改革等方面的相关调研成果转化为代表建议，并参与立法征求意见、执法检查暗访等工作，在密切联系群众、服务行业发展、发挥代表专长等方面发挥了重要作用。

三、增强地方人大参与城市基层治理的必要性

《代表法》规定：代表 “要与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”（《代表法》第四条第五项）;代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，接受原选举选民或者原选举单位对代表工作和代表活动询问和监督（《代表法》第四十五条）;选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表（《代表法》第四十六条）。选民对地方人大代表有询问权、监督权和罢免权，地方人大代表作为选民直接选举的人民群众利益代表，要做到对选民负责，通过各种方式保持与选民的联系，及时倾听选民需要，做好选民的“发声筒”，做好党和政府的“传声筒”，因此增强地方人大参与城市基层治理，帮助人民群众解决现实问题、争取人民群众的信赖显得十分必要。

（一）有利于实现治理 “从人民中来”

“人大代表人民选”，地方人大代表是由选民直接选举产生的，工作贴近选区，生活在选民中，与人民群众有着天然的联系，能够最直接听取和反映群众意愿和诉求，在化解社会矛盾方面，也有着“天然的优势”。地方人大组织开展的相关活动，都紧扣百姓息息相关的工作和生活，如小区治理、扶贫攻坚、环境污染、入学就业等，而代表通过直接联系群众，能够更多更好地了解群众的想法与愿望，关心的热点和难点问题，密切干群、党群关系，帮助群众解决一些实际问题，用实际行动兑现“人民选我当代表、我当代表为人民”的承诺。

（二）有利于实现治理多方位融合

基层治理既涉及公共部门，也包括私人领域，是一种持续性的社会互动。治理能力的现代化需要治理者对于社会资源的整合和社会力量的融合。地方人大代表来自各行各业，特别是近年来，随着一线工人、农民、知识分子代表的增加，新的社会阶层代表引入，地方人大的代表结构最能反映社会不同方面、不同阶层的多样性诉求，有助于实现不同利益相关人群的调和和融合，推进基层治理的现代化。

（三）有利于实现治理民主有效

地方人大代表代表人民群众直接参与各项公共事务和社会治理、直接参与重大问题的决策、直接参与社会各项事务的监督，体现的是充分落实公民民主权利，有效保障公民有序参与，充分表达意愿，有效。同时，基于 人大代表来自于各行各业，虽普遍是各行业精英，但对经济社会的方方面并非完全精通，这就需要地方人大代表在不断加强学习培训的同时能够密切联系群众，深入基层，深入了解社会发展状况，通过专项调研、执法检查、代表视察等形式，了解社会各领域各阶层现状和社会治理症结所在，提出可具参考性、建设性的意见和建议，进而协助政府作出正确决策，在推进基层治理现代化过程能够发挥出自身独特的作用。

四、地方人大在推动城市基层治理现代化进程中的优势与路径选择

（一）优势

地方人大在参与、推动城市基层治理现代化方面，不仅有其必要性，而且有其他治理主体所不具备的独特优势。党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制方方面面离不开人大和人大代表参与。具体优势体现在以下几个方面：

1.是坚固的桥梁纽带。 地方人大，通过选举而产生，在接受人民监督的同时，又为人民群众服务，能够最大程度的代表人民群众立场。特别是地方人大代表结构既包括政府官员也包括各行各业的劳动者，能够有效发挥联结面广、社会协同力强、资源融合度高的作用，是上下权力沟通的桥梁。

2.有坚定的政治立场。 地方人大代表是各行各业选出的优秀代表，政治素养够硬、综合素质较高，是在党和政府长期考察、磨炼下再由人民群众投票选出的可靠人选，其中党员占比较高，能保证社会治理在党和政府主导下有效进行，不偏离政治路线。

3.能开展多元化监督。 地方 人大代表处在社会治理监督体系的第一线，能够有效发挥多元监督作用，通过依法参与视察调研、列席会议、参加专项执法检查、提出质问质询等活动，督促有关部门履行社会治理责任，有力保证基层社会治理落实到位。

4.能提供完善的法治保障。 只有立良法，才能执良法、施良政。地方人大及其常委会有权参与制定、修改和废除法律。可以在充分听取民意的情况下，及时修正完善现有法律，确保基层治理有法可依。

（二）路径选择

1.完善基层治理领域立法。 随着改革开放的不断深入社会治理面临着许多新的挑战，尤其是基层治理中涉及的问题领域较多、利益主体也更加多元、各类不稳定因素逐渐增多，加之网络信息、环境保护、医疗卫生等各种新兴问题的出现，都需要不断的补充与完善法律体系以规范新兴问题。这就需要地方人大在对民意进行吸纳的过程中，将较多群众反映的民意信息进行整合形成议案、提案等以推动立法内容更加反映民意，从而增加人大代表联系群众制度的实效化。比如，针对当前的新冠肺炎疫情防控等社会热点性问题，更要提高预警机制、推动相关法律法规走在争议性或突发性事件前列。

2.推动立法民主化。 我国市级以下地方人大虽不直接拥有立法权，但民众、基层人大代表可以通过参与到立法进程中，推动地方性法规更加切合民意。地方人大可以发挥立法推动功能，鼓励基层社会民众参与社会治理的法制环节， 积极参与书面意见征集、座谈会、听证会、论证会、向社会公布法律草案公开征集意见会等。确保立法程序的民主化，通过递交书面征求意见和听证等形式，加强人民群众的政治参与，推动地方性法规更加切合民意。

3.做基层政权的监督者。 随着政府执法、管理和服务职能下放，基层政府的工作越来越需要基层人大机构来监督、需要基层群众来评价。对此，地方人大及其人大代表要坚持做好基层政权的监督者，组织代表依法监督和探索基层民主政治建设，服务代表落实监督工作义务。一方面，对基层政府工作进行监督，做到下情上达；另一方面，对基层中涉及全局性的问题，提请相应级别的人大常委会纳入政府工作监督的议题，实现对政府的监督。

五、发挥地方人大在城市基层治理中职能作用的建议

（一）提升代表质量和履职能力

一是要严把代表入口关。要加强党对人大代表选举工作的领导，将代表选举作为党管干部、党管人才的重要内容。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，提高代表 “四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，提高代表履职能力。二是要严把代表结构关。提高基层代表和一线职工、专业技术人员和妇女代表比例，确保选出的代表有广泛的代表性和群众性基础，推动与基层居民生活息息相关的基层社会治理问题得到充分反映。三是要严把代表质量关。构建完善的人大代表培训体系，具体可包括对人大法律法规、对基层社会治理专业知识、对联系群众的沟通能力和调查能力的学习，进一步提高代表学法懂法知法守法用好法的能力、分析和解决错综复杂社会问题的能力、联系服务群众和组织协调各方的能力。

（二）加大平台建设，密切 “两个联系”

一是密切国家机关与基层人大代表的联系。明确各级党委、人大常委会以及 “一府一委两院”与人大代表的联系制度，并常态化执行。合理规划年度代表监督工作计划安排，将社会治理主题纳入议题，充分发挥各代表组、代表专业组作用，聚焦社会治理重点难点，通过视察、调研、约见、走访等活动，畅通民意表达和反馈渠道，为政府决策出谋划策。探索政府重大决策事先接受人大和人民代表监督制度和重大民生工程票決制等制度，以拓宽基层人大代表参与社会治理、监督政府依法行政的平台。二是密切基层人大代表与人民群众的联系。地方人大代表要密切联系群众，组织群众参与到社会治理创新上来。要自觉接受人民监督，把向选民述职、接受选民评议和测评作为义不容辞的法定责任。要用好线上线下各类平台，利用互联网媒体和大数据，做好信息的发布和宣传。同时，利用好“人大代表”工作室、“代表之家”、社区民情联络站、社区居委会、社区工作站、小区业主委会、工青妇等平台资源，以居民议事会、民情恳谈会、社区座谈会等形式，在社区党组织、社区居委会、社会工作者、老党员、骨干居民等配合下，联合社会组织机构，参与到社区自治和社区协商中去，实现民意上传下达。

（三）加强基层人大代表参与社会治理制度体系的建立和完善

一是完善政府机关联系代表制度，政府机关通过组织政情通报会、专题形势报告等方式及时为代表知情知政提供信息。完善代表履职保障制度，加强代表履职保障和管理。二是健全走访代表制度，定期通报代表履职情况，争取代表单位对代表执行职务的支持。三是完善代表议案建议办理工作领导负责制、部门主要负责人审签等制度，提高代表议案建议的办理质量。四是加大对代表的教育培训力度和履职活动支持。完善代表履职经费保障制度，确保财政预算能够根据经济社会发展作出相应调整。

【结束语】 社会治理的重心在基层，推进改革发展稳定的大量任务在基层，推动党和国家各项政策落地的责任主体在基层，推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作也在基层。可以说，基层治理的好坏直接关系到人民群众的切身利益，关系到国家治理能力和治理体系现代化的实现。因此，地方人大在参与、提升基层治理现代化水平上任重而道远。未来，只有把 “听民声、择民意”放在第一位，坚持“民治为本”，才能更好地推动基层治理现代化不断的改革创新发展，履行好参与立法、监督与代表三个功能。

执笔：唐文（王亭）

参考文献：

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