违章建筑

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违章建筑是指未取得拟建工程规划许可证（原址、选址建房意见书），在规划区以外建设，违反《土地管理法》、《城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等相关法律法规的规定动工建造的房屋及设施。

违章建筑存在侵占安全通道和非法占用耕地等、影响城市公共空间、破坏生态环境等特点，并且很多违章建筑还隐匿在合法建筑里面。违法建筑损害了政府公信力，破坏了城市风貌，并制约城市健康发展和城乡规划执行，也影响了城市的未来发展。

《住房和城乡建设部关于印发〈关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见〉的通知》（以下简称指导意见）第四条、第七条，若干规定第二十六条作出了进一步细化规定。应当认为，本案中海淀城管局作出被诉限拆决定符合上述规定。但上述指导意见及若干规定中的有关规定并非绝对条款，而“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”从法律法规层面仍有进一步解释的空间。尤其是相对人在原房屋严重影响居住安全与生活质量进行翻建的情况下，违法建设的查处机关应当充分考虑其所作行政行为，是否会对违法建设人的居住安全与正常生活产生过度侵害，即应在充分平衡规划秩序利益与安居利益的前提下，采取适当的处理。鉴此，海淀城管局作出的限拆决定，未充分考虑，违法建设人的安居利益。 ^[7]

国家规定，违章建筑不仅要被拆除，违建当事人还要承担拆除违建所花费的全部费用。

中文名: 违章建筑
外文名: Illegal construction

定义: 未取得拟建工程规划许可证（原址、选址建房意见书），在规划区以外建设
简称: 违建

简介

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建筑物，是指运用各种材料生产出来的具有各种使用价值的建筑物、构筑物，是人可以在其中进行生活或生产活动的、固定于土地之上的房屋或其他场所，如住宅、办公楼、厂房、库房等。

违章建筑，是指在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或违反建筑工程规划许可证的规定建设的，或采取欺骗手段骗取批准而占地新建、扩建和改建的建筑物。

国家没有统一的定义，各地方政府则有明确的规定。一般是指未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证核定的相关内容建设的建筑。

违章建筑主要包括：

（1）未申请或申请未获得批准，并未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证而建成的建筑物；

（2）擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑物；

（3）擅自改变了使用性质建成的建筑物；

（4）临时建筑建设后超过有效期未拆除成为永久性建筑的建筑物；

（5）通过伪造相关材料向主管部门骗取许可证而建成的建筑物。

有一种观点认为，所谓违章建筑，是指未经主管部门的许可而擅自动工兴建的各种建筑物和构筑物。然而这种观点虽有一定的道理，但是并不尽科学，其并没有指明“违章建筑”中所谓“违章”的本质，只是一个笼统表面的定义，容易在指导实务中出现差错。这个将在后面论及，这里暂不做具体讨论！

违章建筑漫画 (7张)

违章建筑依其“违章”的程度不同，有各种不同的情况。从表面上看违章建筑建筑人有无土地使用权上说，违章建筑大体上可以分为两种：一是建筑人未取得土地使用权，因而也无法取得建筑许可证；二是在自己取得土地使用权的土地上建造违章建筑物，即虽有利用该建筑物占有范围内的土地建造房屋等建筑物的权利，但未经取得建筑许可证而擅自建设的建筑。

相关事件

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长春事件

最近一段时间，被网民称为“长春最夸张违章建筑”的长春中海莱茵东郡小区D6栋2903室的违章建筑拆除工作正在紧张地进行中。然而，令人没想到的是，就在拆除工作过半之际，在这座大楼附近的一个小区短短几天竟然冒出了7处新的违章建筑。当地执法部门表示，这些“违章建筑群”也必须拆除，并于采取了行动。

香港事件

香港行政长官梁振英住宅违建事件
香港行政长官梁振英近日发表14页书面声明交代其山顶物业违建事件，更亲口向香港市民致歉，但表示自己在整件事过程中，开诚布公，没有隐瞒，也没有诚信问题。书面声明是否已经全面交代事件，各方反应不一，立法会已经邀请梁振英亲自到立法会交代事件，立法会主席曾钰成表示，面对议员，亲自说明，回答问题，可以消除大家的一些质疑。

国企事件

据报道，湖南省属国有控股上市公司华天酒店以建设群众体育绿地公园、温泉住宅的名义，正顶风违规建设两个18洞的高尔夫球场以及约800栋独栋别墅。记者采访到的镇、县、市、省四级相关执法部门官员却无一正视这一严重违规项目，纷纷替其开脱。宁乡县国土局局长肖庆喜更是称：这个项目是领导定的，我们也没办法。

南京事件

南京事件一

南京事件——万达天幕
据悉，位于南京河西万达广场南侧的“万达天幕”，被曝是南京史上最奢华的违建。该建筑竟然盖在一条名为“福园路”的市政路上，使这条四车道的市政路成了断头路，对周边居民出行形成巨大障碍。

南京事件二

南京事件——润养煤炭
南京润杨煤炭有限公司位于南京汤铜路边上，10年时间先后盖起了近4000平方米的建筑，汤山街道城管中队认定是违建，要对此处建筑依法进行强拆，该公司老板杨某坚持要近6000万元的拆迁补偿款。11月19日，执法人员对该公司建筑拆除时，结果遭到一伙人殴打，4名拆违队员不同程度受伤入院治疗。

虎门事件

3天盖1层！虎门史上最高违建民房被令强拆 (4张)

没有报建没有施工许可证，两三天建一层，已经建成15层高楼，严重影响了周围群众的生活和休息……12月4日上午，虎门镇龙眼社区2幢在建的15层居民住宅楼施工工地被责令强制拆除，且一直附着在该违章建筑上、15层楼高的多个提升架被强制拆除。

海口事件

上午9时，海口美兰区出动两辆炮机，对上贤（沙亮）棚改片区范围内的编号为CJ67的两层违法建筑予以拆除。当两辆炮机砸向2楼的楼板时，整个楼板像散了架似的，噼里啪啦地倒了下去。令人意想不到的是，在楼房倒下去的瞬间，从楼板夹缝里扬起片片白色物体。现场人员惊讶地发现，这块楼板竟然是用铁丝包夹着大约七八厘米厚的白色泡沫，然后再浇筑上混凝土制成的。

武汉事件

南湖违建
在武汉东湖高新技术开发区光谷八小对面的荷叶山上，近20栋别墅破坏山体，依山而建。而这样大规模的建筑群，竟是手续不全、明目张胆的违章建筑。该建筑遭到附近居民四处检举，今年7月武汉电视问政，也曾有市民提出质疑。城管部门表示，将尽快拆除，却迟迟不见动静……

南湖事件

据悉，武汉市市治庸办、市纪委、市长专线办公室等多次深入调查，但投诉方都不愿“现身”。记者从武汉市市长专线获悉，从9月以来，几乎每天都有市民投诉武昌区南湖花园金千秋庄别墅17栋住户违章建房。这些来电前前后后持续了3个多月，最高峰时一天有20多个投诉电话。

黄冈事件

蕲春县违建
2012年8月，湖北黄冈蕲春县有人致电本报，有开发商在村里占用农田大搞违法建设，没有资质的开发商竟然在村里建起了29栋别墅对外出售。记者前往蕲春调查得知，这个鄂东小县城，城区房价每平方米已达3000元以上。伴随着高房价的是，当地出现一些违法用地、违法建设现象。，该县就此展开集中专项整治，当地公检法机关，依法刑事拘留8人，转捕5人，判刑1人，雷霆行动，在蕲春当地引起不小的震动。

武穴市违建 (3张)

2019年2月25日，中国发展网记者在湖北武穴市采访了解到，该市梅川镇政府所在地主要街道上均有大量违建房，违建成风政府以罚代法。面对记者采访，该镇政府及相关部门工作人员却三缄其口，讳莫如深。3月12日，记者将上述问题向该镇党委书记徐忠进行了通报并要求尽快回复。然而截至3月20日，记者也没有接到该镇任何联系和回复。

恩施事件

2010年7月17日，湖北恩施州鹤峰县一村民在河道里建起7层高楼房，严重威胁行洪泄洪的安全，被网友称为“湖北最牛违章建筑”。记者了解到，当地政府已向房主张某下发了自行拆迁通知书，如果到本月25日，张某还没有自行拆除，政府将强制拆除。

鹤峰县违建



深圳事件

“最牛”违建地址位于南山南头街道辖区内，马家龙工业区8栋北侧的一片约5000平米的空地。即使是南头执法队在相关违建处贴上“停止违法行为通知书”，顶风抢建仍发生。昨日上午、中午，南都记者现场看到，违建一夜之间突然长高到一层，主钢结构通过电焊后牢牢树立在5000平米空地，一层架子已基本搭建完毕，照此速度临时建筑即将建好。

记者肖友若深圳南山“最牛”违建执法队眼皮底下又开工(详见南都昨日报道)，昨日依然顶风抢建，查违部门称准备下周一对违法建筑予以拆除，这意味着，南山最牛违建还要牛两天。市人大代表杨勤表示，高压查违是铁律，试问政府公信力究竟何在？ ^[6]

三亚事件

三亚强拆东岸村20栋违章建筑 (5张)

12月19日，三亚市河东区管委会与三亚市综合执法局等多部门出动9辆炮机，联合对东岸村建筑面积为28819.5平方米的20栋违章建筑实施强制拆除。不想在前往拆违地点的路上，村民为阻挠执法人员工作，在路上点火、挖坑。而在挖坑地点的前方还设有5辆解放牌货车挡路。

广州事件

事发太和镇桐林别墅小区。从今年4月起投诉都有回复，但大楼却越建越高直至建成。近日，广州白云区太和镇桐林别墅小区的业主报料称，本来用于建设小区幼儿园、管理处的小区配套用地，多年来都没按规划进行建设。今年初，小区的开发商却不按照原有规划，在该地块建起了高层住宅。

信阳事件

菜地里“疯长”高楼坑苦3米外邻居
“原来太阳一出来，阳光就照到我家来了，现在快到12点了也没见到阳光。”12月6日，家住信阳市的董先生向记者反映，在他家房子东侧不到10米处新建了两座7层楼。由于楼房之间距离太近，使得原来居住在该处的10多户居民通风采光受到极大影响。当地居民与开发商协商多次未果。

延安事件

延安市规划局对面盖起违法建筑的地方，属于延安市区枣园路风情街上的镇阳崖、邓家沟、下泛沟“三产”住宅项目和宝塔区枣园镇石佛沟村的“三产”住宅项目。前项未取得建设用地规划许可及建设工程规划许可证，于2010年10月擅自动工；后项属于未经规划、国土部门批准而擅自动工，构成非法占用土地违法行为。

重庆事件

重庆违章建筑
2015年5月24日，重庆渝北区一住宅小区的21-22层之间的悬空露天阳台被业主私自改建成了房屋，房屋用玻璃和钢材搭建，形成一间异形房屋，约6平方米，离地约66米，被市民称为“最牛空中违建”。

秦岭事件

秦岭违建事件
2018年7月以来，“秦岭违建别墅拆除”备受关注，有1194栋违建别墅被整治。从2014年5月到2018年7月，习近平总书记先后六次就“秦岭违建”作出批示指示。这次拆违整治，由中纪委副书记徐令义担任专项整治工作组组长。2019年1月9日，《一抓到底正风纪——秦岭违建整治始末》播出，讲述了秦岭违建别墅整治的始末。 ^[1]

石家庄事件

2019年2月18日，省委书记王东峰对媒体报道的石家庄“削山造地”建别墅问题作出批示，石家庄市连夜召开市委常委会（扩大）会议，专题研究贯彻落实意见和处置措施，并成立了由市委书记、市长担任组长的联合调查组，连夜进驻鹿泉区展开调查。调查处理结果将及时向社会公布。 ^[2]

牡丹江事件

2019年3月19日据中国之声《新闻纵横》报道，绿水青山就是金山银山。但连日来，央广新闻热线收到实名举报反映称，在森林资源丰富的黑龙江牡丹江市，有人在张广才岭国有林区里，毁林削山挖湖建私家庄园，却没有任何审批手续。

记者实地调查发现，这座名为“曹园”的私人建筑群，从2005年开始建设，总投资上亿元，气势宏伟，规模惊人，不对外开放。牡丹江市国土部门曾三次作出拆除并罚款的行政处罚，最终都形同虚设，沦为“一纸空文”。国有林地上建起的私人庄园，仍屹立不倒。 ^[3]

权属问题

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有一种观点

认为违章建筑人对违章建筑物享有所有权，即使其违反了法律法规的规定，未取得土地使用权或者未经过政府部门的许可，但其所有权的取得并不因为是违章建筑而得全部否认，只是这种权利因为欠缺某些要素，所以应该是有瑕疵的所有权或者说不完全的所有权。然这种观点对于所谓所有权的概念与意义有严重的曲解。所有权是一种全面的概括的占有、使用、收益与处分的权利，是一种统一的支配力，并不是占有、使用、收益与处分的各项权能的简单的量的相加。黑格尔也说过：仅仅是部分的或暂时的归我使用，以及部分的或暂时的归我占有，是与物本身的所有权有区别的。……所有权本质上是自由的，完整的所有权。从严格意义上讲，不存在不完全的所有权或者有瑕疵的所有权一说，认为违章建筑人对违章建筑的享有有瑕疵的所有权也是不科学的。

另外一种观点

认为，虽然违章建筑人对违章建筑不能享有所有权，但应该享有使用权。因为一般违章建筑人建造房屋后自己都有使用，而且一般别人不得侵犯其对违章建筑的占有与使用。然而笔者认为这种观点也是不正确的。梁慧星教授认为关于使用权能，也就是所有权中的使用权能，须将其与实际生活中的“使用”一语区别开来.所谓使用，是指依物的性能或用途对物加以利用。实际生活中物的使用人都是有使用权人，此为通常情形。但也有例外情况，那就是无权使用。而上面所认为违章建筑人享有对违章建筑的使用权的观点，便是混淆了使用权能与现实生活中的“使用”一语，也是不正确的。

违章建筑拆迁问题

前面提到有一种观点认为所谓违章建筑就是指未经主管部门许可而擅自动工兴建的各种建筑物。笔者也批评了这种观点的不科学性。因为在指导实务中，这种观点将会引起很大的差错。中国经济时报就曾有一篇文章上指出：“违章建筑”仅仅表示他的建筑违反了地方政府（大多为城市规划局）的相关规定而地方政府并非立法机关，政府文件仅仅是行政法规，而并非国家法律，而认定是否是公民的合法财产，是必须依照国家的相关法律为依据的。“[5]该文有个观点认为违章建筑也是公民的合法财产，而既然是合法财产，便不得随意没收，当政府拆迁时，也得给予补偿。该文的立足点就是笔者上面所说到的对”违章建筑“的不科学定义。笔者认为违章建筑并不是简单的所谓未经相关主管部门的许可而动工兴建的建筑物，其本质上是违反了《土地管理法》、《城市规划法》等相关法律法规的规定而建造的房屋及其设施。依据中国《民法通则》的财产所有权的取得需符合法律的明文规定的要求，违章建筑并不能认为是合法财产，也不存在权利。如果依上文作者的观点，如果违章建筑的拆迁也需要补偿，那对国家又会有怎样的负担，国家又是否需要为公民的非法行为所带来的损失埋单？公民不但不会因为自己的违法活动而承担责任，甚至还可以获得补偿利益，这是值得我们深思的。

违章建筑相关漫画 (4张)

违建纠纷

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然而，当事人向法院提请诉讼时，又应该以什么为理由与根据呢？前面有说过有一种观点认为违章建筑人对于违章建筑中的建筑材料等享有动产所有权，从这个观点出发，当违章建筑遭受侵害时，受害人就可以提请侵权之诉。但是提请侵权之诉并不能真正保护违章建筑人或占有人的权益，因为动产所有权说只承认建筑人对于建筑材料等的权利，却不能保护建筑人以及某些情况下后来占有人对整个违章建筑的利益。因此这个观点是不可取的。而笔者认为可以提请占有之诉。对于违章建筑，尽管不能产生权利，但可以占有之（一般是建造人）。那么，如前面所说，占有只是一种事实状态，不是权利，更不是物权，如何能够获得物权法上的保护呢？有学者认为，占有作为一种事实状态体现了财产秩序，占有的现状也构成了一种社会生活秩序。法律之所以要保护占有，并不一定为了寻求对真正权利的保护，而是为一种维护财产秩序和生活秩序的稳定。我们认同这种观点，正如周枏先生所指出的：占有在罗马法上受令状的保护，其真正的目的在于制止暴行，维持秩序，占有具有特殊地位不过是间接“沾了光”，如果真的以保护占有为目的，则占有令状早该成为对物诉讼，不可以对任何持有物件的人提起了。

拆违费用

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2019年3月29日，北京市第十五届人大常委会第十二次会议表决通过了修订后的《北京市城乡规划条例》，其中规定强制拆除违法建设费用由当事人承担。该条例的出台，让不少人了解到原来自己以前都“想错了”，拆违的费用并非完全是政府机关的“责任”。《北京市城乡规划条例》中有两个规定，特别令人关注。一是对违建的强制拆除或者回填及其安全鉴定的费用、建筑垃圾清运处置费用，以及相关物品保管费用，由违法建设当事人承担；二是违建当事人或被依法纳入失信执行人名单。

武汉市早在2008年就有相关规定。2008年，武汉市政府下达《武汉市控制和查处违法建设暂行办法》。该办法首次明确：违法建设强拆的费用，将由违建者承担。随后，2014年颁布的《武汉市城乡规划条例》第六十条规定，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市综合管理主管部门按照下列规定予以处理。其中明确了“拆除违法建设的费用由违法建设人承担。违法建设行为作为信用信息依法纳入征信系统”。

据悉，上海、贵阳、济南等城市也均有拆违费用由违法建设人承担的相关规定。

举报途径

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如发现有违章建筑，可向城市建设局下属的城市建设管理监察支队举报，或向当地房屋土地管理局、国土资源局、规划局举报。 ^[4]

工作要求

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2020年5月27日，自然资源部印发《关于加强国土空间规划监督管理的通知》，要求规范规划编制审批，严格规划许可管理，实行规划全周期管理，对新增违法违规建设“零容忍”，一经发现，及时严肃查处。

通知要求，坚持先规划、后建设。严格按照国土空间规划核发建设项目用地预审与选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证。未取得规划许可，不得实施新建、改建、扩建工程。不得以集体讨论、会议决定等非法定方式替代规划许可、搞“特事特办”。

加快建立完善国土空间基础信息平台，形成国土空间规划“一张图”。建立规划编制、审批、修改和实施监督全程留痕制度。加强规划实施监测评估预警，按照“一年一体检、五年一评估”要求开展城市体检评估并提出改进规划管理意见。将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容。对新增违法违规建设“零容忍”，一经发现，及时严肃查处；对历史遗留问题全面梳理，依法依规分类加快处置。

通知强调，对违规编制、审批、修改规划，违规发放或变更规划许可，不按规定开展规划核实，插手干预规划实施监督管理等行为的单位或个人，一经发现，必须严肃处理。涉嫌违法违纪的，按有关规定移交纪委监委等有权机关调查处理；涉嫌犯罪的，移送司法机关。 ^[5]

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