自新中国行政法学起步以来，其理论和实践基本上是走借鉴西方的道路。行政法治变革固然需要借鉴西方，但是借鉴不等于照抄，相反，借鉴的过程其实比我们想得要复杂和艰难得多:首先，我们要清楚地知道西方的“成功经验”仅仅是一种“经验”，是一种“地方性知识”;其次，我们要明白西方的“经验”之所以是成功的，原因在于其经验中可能内含了成功之“道”，我们要有能力提炼出这种“道”;最后，也是最为关键的，我们必须理解中国的特殊性，并在此基础上实现“道”与“法”的融合。因此搞清楚行政法的“道”是什么，是借鉴能否成功的关键所在。“道”有大小之分，其中最根本的“道”在行政法学中被表达为“行政法学理论基础”。

“行政法学理论基础”这一概念关注的是“到底什么是行政法”、“行政法的基本价值目标是什么”这样一些根本性的理论问题。对于这一问题不仅国外有争论，国内学界也是众说纷纭，目前有“控权论”、“管理论”、“平衡论”等多种观点。由于受到西方主流学说的影响，目前在中国“控权论”的影响相对较大一些。“控权论”的理论要义大致是:行政权力与行政相对人权利之间是一种对峙的关系，行政法的核心目标就是控制行政权以保障人权。行政法就是控权法，具体地说就是控制、限制行政权的法。“控权论”虽然仅仅是行政法学的理论基础，但是它的根却扎在整个西方法哲学乃至政治哲学的土壤里。近代以来，自由主义政治哲学基本上都是在“控权”的背景下展开论证的，控权的理论前提是“对峙”。这一对峙的政治理论景观表现为个人与个人的对峙、个人权利与个人权利的对峙、公民权利与国家权力的对峙乃至民族国家与民族国家的对峙。这意味着挑战“控权论”就等于挑战近代以来整个西方政治哲学……

的确，生活中充满着由对峙而来的社会冲突，可是就常识而言，消灭冲突的方法至少有三种:第一，消灭冲突的另一方，例如战争或征服;第二，冲突双方选择互相回避，所谓“老死不相往来”;第三，制定规则控制冲突。同样从常识角度分析可以发现，第一种冲突化解方式虽然可能一劳永逸地解决问题，但成本巨大;第二种方法简便易行，成本低廉;相比之下，第三种“定分止争”的方式不仅成本较高(包括立法和执法的成本)，而且操作起来最为复杂，而且还无法彻底解决问题。但为什么人类偏偏选择了第三种方式来解决冲突问题?

荀子的回答是:“人生不能无群。”“群”即合作，人类要想生存和发展必须进行合作:首先，合作提高了人类的生活水平和抵御灾难的能力。理性人的真正含义不是自私自利的人，那仅仅是对理性人的庸俗理解。真正的理性人是“合作人”，因为理性告诉他们其最大的利益来源于合作。其次，人类社会生活中绝大多数的冲突都是交往时的产物，可以说交往正是导致冲突的一个根本原因。这意味着人类化解冲突无法采取简单粗暴的方法，换言之，生活的情势逼得人必须去合作。反观生活的现实，也可以发现冲突固然无处不在，但是合作却更为根本。人类社会中的合作关系总是超过冲突关系，否则这个社会早已崩溃。

从这个道理出发，我们发现很多习以为常的理论可以有另一种更为合理的言说。例如法律到底服务于什么?惯常的回答是“权利”，法律的核心价值就是保障人的权利。问题关键在于:为什么必须认真对待权利?权利为什么值得保护?这并非一个“不言而喻”的问题，而《独立宣言》之类经典文献恰恰在这个问题上采取“不言而喻”的态度。

不过从合作出发，我们会发现另一种更为合理的言说。既然人的最大利益都只存在于人与人的合作关系之中，那么权利和义务就只有在合作的语境下才能被正确地理解、把握和建构。什么是权利?人们对特定的合作关系带来什么样的回报建立起期待，当这种期待被规范所认可后就成为权利，义务亦然，而确认和保障那些认可期待的规则就是所谓的法律。从本质上说，权利和义务产生于人与人的合作关系，是合作规则定型化的产物。法律的核心使命就是构建良性有序的合作关系。

“合作”这个“道理”不仅在法哲学的层面上讲得通，在行政法的层面上同样讲得通。从现象上看，行政机关与民众之间也是一种合作关系，后者为前者提供授权和税收，前者以最低的成本为后者提供维护合作秩序的服务。从本质上看，这种合作关系并非是通常的互惠合作关系，而是一种代理型合作关系，这种关系下作为代理人的政府与作为委托人的民众之间是一种利益一致的关系，是一种“一荣俱荣、一损俱损”的关系。总而言之，政府从本质上看也是人类合作的产物，是服务于人类合作关系的建制和制度安排。

如果“官”民之间本质上是一种合作关系，那么行政法的“道”或者说“基础理论”就应该有一种新的解读:行政法从本质上说是构建良性“官”民合作关系的法，这一观点可以简称为“合作论”。

“合作论”认为控权是必要的，但是光有控权是不够的。行政主体需要必要的监督，但是也需要信任和理解;行政相对人需要尊重和理解，但是也需要必要的管制和指引。没有有效的权威，合作就会退化，同时，没有必要的监督，合作就会异化。善治既要有强大、高效的政府，也要有强大、凝聚、能将责任制强加于政府之上的公民，强大政府与强大公民的合作，方能使善治成为现实。如果我们一味强调控权，从理论上对行政权作妖魔化处理，可能使得政府与民众合作关系的生成缺少了必要的社会心理基础。尤其在我国这样一个发展中国家，在理论上和舆论上妖魔化行政权将有可能撕裂整个行政合作关系，其后果是会将不必要的负面情绪带入正常的行政争议和冲突中，老百姓变成了“老不信”，最终导致“官”民冲突频发，解决问题的难度越来越大。

“合作论”认为控权是必要的，但是这种控制应该是建立在信任基础上。良善的行政法不是由不信任培育的，法治是无法建立在冷嘲热讽之上的。生活告诉我们，没有基本的信任，如何合作?不信任发自天性，而信任却需要一种刻意的整体社会心理建设。这种社会心理建设的成功与否，与整体社会合作关系的建构成功紧密相关，前者是后者的基础。监督是在信任基础上的监督，制衡是在合作基础上的制衡。以信任为导向的行政法学有利于修复建设“官”民合作关系所需要的社会心理基础，这无疑是一种富于“正能量”的理论建构方向。

“合作论”认为控权是必要的，但是这种控制的根本目标应该是修复受损“官”民合作关系。要找出一个没有冲突的社会是徒劳的，冲突存在于任何合作关系之中，问题的关键在于制度对冲突的处置持何种态度。如果一个社会能够有效化解形成冲突的危机源，那么冲突不仅不会摧毁合作，相反，它将在一个更高的水平上提高合作水平，促进社会良性变迁，进而提高整个社会的福祉。可是，如果一个社会无法做到这一点，那么，在高度互相依赖的社会体系中，冲突将会进一步激化，直至演变为暴力冲突，最终摧毁合作关系，即社会崩溃;在非高度互相依赖的社会体系中，冲突有可能缓和化，但是社会成员之间将减少和压缩合作，将合作水平降低到最低的水平，最终侵蚀合作关系，导致社会萎缩。

常言说，家和万事兴。其实一个国家何尝不是如此?中国行政法学转型所面临的不仅仅是解决人治、维权这些问题———虽然这些问题都存在。中国行政法的历史性重大命题是在中国由传统“人治政体”迈向现代“法治政体”的背景下如何构建政府与民众的新型合作秩序。“上下不和，令乃不行”，这才是问题的本质所在。如果我们仅仅关注维权、限权，那么我们就忽视了我们所面临的挑战的艰巨性和复杂性。

认真对待合作，因为它揭示出了社会理论中最为深刻的道理，它所召唤的是“一种从最深的根基中长出来的东西，应该向上生长出来”的东西(西川编:《海子诗全编》，上海三联书店1997年版)……

(作者分别为西南政法大学行政法学院教授、南京工业大学法政学院副教授)

（原标题：从“控权论”转向“合作论” ——中国行政法学理论基础之重构）

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