一、国会职权

根据美国宪法，美国为立法、司法、行政“三权分立”的联邦制国家，国会行使立法权，以总统为首的政府行使行政权，法院行使司法权。国会是联邦最高立法机构，由参议院和众议院组成，每两年为一届。首届国会于 1789 年召开，目前是第 111 届国会。美国会享有以下职权：

（一）立法权

国会通过立法，批准政府年度财政预算并进行拨款，批准其赋税、贸易、征兵、财政等重要内外政策，批准政府及总统与外国政府和国际机构缔结的条约、协定，决定战争与和平。

国会须经众、参两院三分之二以上议员提议，方能修改宪法，宪法修正案须经四分之三以上州议会批准后予以实施。

国会还有权提出、审议和通过大量无须总统签署的各类决议案。

（二）监督权

国会依法监督联邦政府内政、外交和人事等方面的工作；定期或不定期举行听证会，传唤联邦政府各部门官员出席作证、介绍情况或回答议员质询，提供国会所需报告；就行政、司法部门违法、渎职等行为进行调查，并提出惩处建议。

（三）人事权

总统对大法官、法官、内阁成员等政府主要官员、驻外使节的任命须经国会参议院批准。参议院相关委员会对总统的提名举行听证会，辩论，表决，通过后，提请参院全院大会表决，批准。

每届总统大选后，如总统、副总统的选举人票数未过半，应由国会众参两院议员选举产生总统和副总统。如总统、副总统均被免职、死亡、辞职或丧失履职能力，国会通过立法决定代总统，直至总统恢复履职能力或新总统选出为止。如副总统职位空缺，由总统提名人选，经国会、众参两院以过半数表决票批准。

（四）弹劾权

总统、副总统、高级行政官员、联邦法院法官，如被控犯有叛国罪、行贿受贿罪或其他重罪，国会可予以弹劾；由众院起诉，参院审判，并经参院出席议员的三分之二多数表决定罪，即予以免职。

国会还可就上述官员犯有轻罪、渎职、行为不当等给予斥责和申饬等处分。

二、国会领导层组成及职责

根据美国宪法和美国会众、参两院议事规则，国会领导层由参议长、众议长、临时参议长，两院多数党领袖和督导、少数党领袖和督导组成。两院民主党党团主席、共和党大会主席、两党政策委员会主席、竞选委员会主席不是国会领导层正式成员，但作为党内主管领导参加国会领导层工作。

（一）参议长（ The President of the Senate ）

美国宪法规定，参议长由副总统兼任。按照美国会政治制度，除非众、参两院召开联席会议，听取总统国情咨文或到访的外国元首、政府首脑向国会众、参两院发表演讲，或为打破投票僵局，副总统不莅临参议院，参加会议。

（二）众议长（ The Speaker of the House of Representatives ）

美国宪法规定，众议长由全体众议员选举产生。虽然美国宪法未作具体规定，众议长一般由赢得大选或中期选举的国会政党领袖担任，在每届国会开幕会上由全体众议员选举产生。众议长为众院领袖，也是多数党的领袖，对外代表国会。

众议长系实职，有实权，任期同国会任期，可连选连任。根据众院议事规则，众议长拥有召集会议和宣布休会，维持会议秩序和控制会场设施，准予发言和取消发言，制定立法计划和付诸实施，任命专门（特设）委员会、联合委员会和联席委员会主席和委员，批准议员、助手、官员因公出国访问和在国内旅行等 12 项权力。

众议长位列副总统之后，为国家第三号人物。

（三）临时参议长（ The President Pro Tempore of the Senate ）

美国宪法规定，副总统兼参议长缺席参院会议时，选举临时参议长。根据美国会参院议事规则，每届国会开幕会上选举产生临时参议长，行使参议长之权。临时参议长一般由参院多数党议员中资历最深、任职时间最长的参议员担任。

临时参议长系虚职，无实权，任期同国会任期，可连选连任。其主要职责是主持会议，辩论和表决各类议案。通常情况下，临时参议长指定他人代为主持会议。

临时参议长位列众议长之后，为国家第四号人物。

（四）参议院多数党领袖（ The Senate Majority Leader ）

参议院多数党领袖是参院多数党议员中职位最高的议员，由本党团（大会）在每届国会开幕前选举产生，对内代表本党利益，对外则代表参议院。多数党领袖须与少数党领袖合作，就会议日程、议程安排，各类议案辩论和表决达成一致，并与参院各委员会主席和首席成员合作，推进立法进程。

（五）参议院少数党领袖（ The Senate Minority Leader ）

参议院少数党领袖是参院少数党议员中职位最高的议员，由本党团（大会）在每届国会开幕前选举产生，在参院中代表少数党利益。其主要职责是维护本党团结，增强凝聚力，推进本党立法议程。

（六）参议院多数党、少数党督导（ The Senate Majority Whip/Minority Whip ）

参议院多数党、少数党督导分别由本党议员在每届国会开幕前选举产生。其主要任务是确保本党议员按党的路线和原则投票，并建议本党领袖对未按要求投票的议员进行处罚。

（七）众议院多数党领袖（ The House Majority Leader ）

众议院多数党领袖在众院本党中的地位仅次于众议长，由本党团（大会）在每届国会开幕前选举产生。与众议长保持密切关系以实现本党目标，负责各类议案提交全院大会审议和表决，安排立法计划的事宜。同时监控全院大会进程，特别是少数党的动向。

（八）众议院少数党领袖（ The House Minority Leader ）

众议院少数党领袖由本党团（大会）在每届国会开幕前选举产生，代表本党利益。其主要职责是代表众院少数党，领导本党议员维护于少数党权益，制定行之有效的战略，最大限度地影响众院立法进程。在少数党议员出任各委员会首席成员、成员的安排上有决定权。

（九）众议院多数党、少数党督导（ The House Majority Whip/Minority Whip ）

众议院多数党、少数党督导分别由本党议员在每届国会开幕前选举产生，负责就各类议案、议题的上传下达，本党领袖和议员之间的联络和沟通，确保按党的路线和原则投票，并建议本党领袖对未按要求投票的议员进行处罚。

三、国会委员会

根据美国有关法律规定，众、参两院下设 200 多个委员会和小组委员会，依法承担国会立法、监督、调查和自身管理等四项工作。经过二百多年的演变，国会委员会已成为国会工作的中心，民主、共和两党政治较量的舞台，各种利益集团、游说集团、院外集团及外国政府施加影响的工作对象。

（一）委员会种类

根据委员会的职责和授权，众参两院委员会可分为：

1 . 常设委员会（ Standing Committee ）

常设委员会是国会的常设结构，其职责由国会众、参两院议事规则确定。常设委员会根据各自管辖范围行使立法权，起草、审议、修改各类议案，并就议案审议结果向全院大会报告，提出建议；根据各自监督范围，对相关联邦政府机构依法行政进行监督，并就相关违法违规案件进行调查并提出惩处建议。大部分常设委员会还就联邦政府开支和拨款项目进行审议并提出相关建议。

2 . 专门（特设）委员会（ Select/Special Committee ）

专门（特设）委员会是根据众、参两院相关决议成立的，就现有常设委员会无管辖权的突发性重大问题进行调查研究，并提出相关建议。专门（特设）委员会只有调查权，通常情况下没有立法权；其任期可长可短，有的几乎等同于常设委员会。

3 . 联合委员会（ Joint Committee ）

联合委员会系常设委员会，由众、参两院议员组成，成员人数相等，主席由两院议员轮流担任。主要职责是就两院面临的问题进行研究并提出建议，部分行使两院内部管理职责。如联合印刷委员会负责管理政府文件印刷署，以及印刷程序。

4 . 联席委员会（ Conference Committee ）

联席委员会系众、参两院的临时机构，成员分别由参院两党领袖、众院议长和少数党领袖提名，集中处理两院所通过的法案文本所存在的分歧，通过协商和妥协达成共识，统一法案文本，起草报告提请两院全院大会通过。

5 . 小组委员会（ Sub - Committee ）

小组委员会系所属常设委员会的工作机构，有一定的自主权，在立法进程中发挥较重要的作用。小组委员会根据所属委员会确定的原则开展工作，起草重要法律案，举行听证会，审议各类议案。有的小组委员会还配备相当数量的工作人员和经费，就相关问题进行调查，提出调查报告和工作建议。

6 . 全院委员会（ Committee of the Whole ）

全院委员会系众、参两院的特殊机构，由本院全体议员组成，就两院特殊法律案、决议案进行审议、辩论、修正、表决。该委员会没有立法权和监督权。

7 . 独立委员会（ Independent Committee/Commission ）

独立委员会根据美国会通过的相关法律成立，由议员和政府官员，或全由专家学者组成，对国会负责，每年向国会提交年度报告。根据年度报告，国会和行政当局可以分别采取或不采取立法行动和行政措施。

（二）委员会规则

按规定，众、参两院议事规则可作为委员会议事规则，同时委员会可根据其职权范围制定各自议事规则，但不得与本院议事规则相抵触。目前，众、参两院常设委员会均有各自议事规则，对审议参众两院提请审议的各类议案、监督行政部门依法行政、调查行政和立法部门及官员渎职、举行听证会等事项作出了明确规定。

（三）委员会经费

委员会经费开支列入《立法机构年度拨款法案》。 2008 年，国会经费拨款总额为 20 . 14 亿美元，其中，众院 11 . 83 亿美元，参院 8 . 31 亿美元。众院委员会经费总额为 1 . 327 亿美元，拨款委员会经费单列，总额为 2970 万美元；参院委员会经费总额为 1 . 29 亿美元，拨款委员会经费单列，总额为 1420 万美元。委员会助手薪金设上限，众院委员会助手最高年薪不得超过 159829 美元，参院委员会助手最高年薪不得超过 162515 美元。

四、国会立法程序

根据国会众、参两院议事规则，一项议案自提出到最终成为法律要经过以下立法程序：议案提出，委员会审议、通过，全院大会审议、通过，两院统一文本，总统签署。

（一）议案提出

议案提出程序简单。国会例会期间任何时候，提案议员按固定格式填写议案标题主要内容并签名后，众议员将议案投入“议案箱”，即完成议案提交程序；参议员则将议案面交参院书记官，或在全院大会上，经会议主持人允许，宣读议案标题并陈述议案内容，方完成议案提交程序。议员可在他人起草的议案上签名联署。

按众、参两院议事规则，一项议案提交哪个委员会审议由众议长或临时参议长或指定的会议主持人决定。通常情况下，这项工作是由国会专家（ Parliamentarian ）来完成，一旦产生争议，由议长或临时参议长裁决。如果一项议案涉及多个委员会，在众院则同时或先后提交相关委员会审议，或分成若干部分由不同的委员会分别审议；在参院则只送到与该议案所涉议题关系最为密切的委员会，其他相关委员会只对与各自主管领域有关的内容进行审议并提出意见和看法。

（二）委员会审议、通过

议案提交委员会后即进入一个复杂、漫长、多变的审议程序。提案议员需争取尽可能多的议员的支持，相关议员可能会对议案表示支持或反对，并提出修改意见，政府部门、利益集团、游说集团、民间团体、外国政府代表等也会纷纷介入，施加影响，以谋求最大利益。委员会审议过程是各种势力在较量、妥协基础上达成共识的过程。

委员会接受议案后，通常情况下转交给主管的小组委员会，由后者启动审议程序。小组委员会首先举行立法听证会（ Hearing ），有关专家学者、非政府组织代表、政府官员等出席。小组委员会汇总各方意见和建议，然后对议案进行逐字逐句逐段的审议，对有关条款或文字有不同意见的议员可以提出修正案或替代案，如表决通过，即被吸收。议案小组委员会表决通过后将送交委员会审议。委员会审议、辩论、表决程序与小组委员会类似，在获得委员会表决通过后，议案将送交全院大会辩论、表决。

议案的审议程序主要是在委员会完成的，从议案的内容上看，委员会通过的文本在很大程度上平衡了支持者与反对者的意见，议案内容会比较平衡，提交全院会议审议时，除非反对派与支持者力量十分接近、斗争非常尖锐，否则一般不会进行大的改动。

（三）全院大会审议、通过

一项议案在委员会获得通过后，即送交全院大会辩论和表决。众参两院在全院大会审议程序上有较大不同。众院强调“少数服从多数，多数说了算”原则，通常情况下是多数党意志强加给少数党；参院则突出多数党和少数党“协商、妥协、合作”原则，多数党除非掌握 60 席立法多数，必须与少数党合作，以推进立法进程。

众院方面：众院多数党领袖商众议长后，责成众院规则委员会对该议案进行分析、研究并制定具体的审议规则。对反映多数党利益的重要议案，规则委员会可采用“封闭性规则（ Closed Rules ）”，即该议案在审议过程中不接受修正案或替代案；其他议案，规则委员会可采用“开放性规则（ Open Rules ）”，即允许议员在审议过程中提出相关的修正案或替代案。如采用“封闭性规则”，在辩论该议案之前，须表决该规则，简单多数通过即可。对议案的辩论一般限制在 1 小时以内，多数党和少数党分别拥有 30 分钟辩论时间。辩论后即付表决，简单多数通过。如采用“开放性规则”，辩论时间不变，则须表决各项修正案或替代案后，再表决议案全文，简单多数通过。

参院方面：首先，就议事规则而言，一项议案获得委员会通过后能否进入下一个程序取决于多数党领袖是否拥有 60 位参议员对该议案的支持。如多数党席位少于 60 席，则有可能受到少数党的掣肘。其次，就辩论程序而言，参院对议员辩论的限制很少，只要不违反议事规则，参议员可就任何议题随意发言，而且不受时间限制。参院只有在所有议员发言完毕后才能进行表决，因而产生一种特殊的运作方式——冗长演说（ Filibuster ），参议员可以通过这种无休止的演说来达到阻止参院对正在审议的议案进行表决的目的。要终止议员的冗长演说，须提出一项程序性动议（ Cloture Motion ），该动议获三分之二多数通过后方能终止议员冗长演说。通常情况下，冗长演说是少数党领袖采取的一种拖延战术，以阻止多数党领袖提议表决通过某项议案。同时也是少数党领袖迫使多数党领袖妥协的主要手段。第三，就修正案而言，参议员可对议案的任何部分提出任何形式和不同内容的修正案或替代案，这就给两党领袖就议案讨价还价，寻求妥协提供了空间和条件。

（四）两院统一文本

由于美国会系两院制，众、参两院对国会立法议程的观点、立场、出发点各异，两院通过的法案往往存在着文本形式和内容不一致的问题。在有关法案提交总统签字成法前，须由两院协商统一法案文本。因此，统一两院文本是一项必不可少的程序。

在实际运作中，众参两院通过以下方式统一文本：将一院已通过法案不作修改地提交另一院表决通过；放弃一院已通过的法案文本，以另一院提出的法案文本作为两院的统一文本；两院分别通过各自版本的案文，再由两院领导人任命议员组成两院联席会议进行“统一文本”工作，并形成报告，分别提交两院通过。

（五）总统签署

总统收到两院通过的法案或联合决议案，如签署，该法案或联合决议案即成为国家法律。总统也可予以否决，并连同否决理由一并退回众院或参院，要求复议。两院可接受总统意见，对该法案或联合决议案重新修改后再送总统签署。两院也可以三分之二多数票推翻总统的否决，使之自动成为法律。如总统在 10 天内（星期日除外）既不签署，也不否决，而此时国会仍在例会，那么该法案或联合决议案将自动成为法律；如此时国会已休会，该法案或联合决议案则被视为否决，这种否决既不需要理由，也不能被推翻。

五、国会议案

根据美国会众、参两院议事规则，议案为四类，即决议案（ Simple Resolution ）、共同决议案（ Concurrent Resolution ）、联合决议案（ Joint Resolution ）和法案（ Bill ）。

（一）决议案由一院提出，没有法律约束力，只表达一院就某事项或议题的看法或意向，只需要本院通过即可。由于此类决议案涉及局部的一般性议题，或提案议员个人所关注的问题，大多数议员不会表示反对。

（二）共同决议案由一院提出，需由两院分别通过，也没有法律约束力。此类决议案表达的是两院就某事项或议题的共同看法或意向。两院通过后，由众议院书记官（ Clerk of the House of Representatives ）和参议院秘书长（ Secretary of the Senate ）签署备案。

（三）联合决议案具有法律约束力，可由一院提出，也可由两院分别提出，但须获两院通过。如果两院通过的文本不同，须成立联席委员会，统一文本。对宪法和法律的修改，须以联合决议案的形式提出。如国会 9 月 31 日前未能完成各项拨款法案，须以联合决议案形式，按上一财年额度继续拨款一段时间，以保证政府的正常运转。

（四）法案是最常见、使用最多的立法形式。除征税法案和综合拨款法案（ Omnibus bill ）须由众议院提出外，法案由一院提出，经审议通过后送另一院审议通过，经两院通过并统一文本后提交总统签署成为国家法律。

美一届国会两年任期内，提出的各类议案约 1  5 万件，其中最终获参、众两院通过并经总统签署成法的议案只占很小一部分，绝大多数议案都成为废案。第 110 届国会（ 2007 年 1 月 4 日 至 2009 年 1 月 3 日 ），共提出各类议案 15093 件，其中法案 11037 件、联合决议 146 件，共同决议 650 件、决议 3260 件。经参众两院审议通过，并经布什总统签署成法的共 334 件，占法案总数约 0 . 03% 。涉华议案 122 件，占议案总数约 0 . 006% ，没有一件成法。

布什总统对国会通过的 68 件法案作出否决表示，其中，实际动用否决权 13 次；国会 13 次试图推翻布什总统的否决， 9 次失败， 4 次成功（包括“农业法”、“水资源保护法”等 4 件法案，未经布什总统签署而生效）。

六、第 111 届国会

（一）第 111 届国会基本情况

第 111 届国会于 2009 年 1 月 6 日 宣誓就职，民主党继续掌控众、参两院多数。众院民主党占 262 席（包括 5 名代表和 1 名专员），共和党占 178 席，空缺 2 席。参议院民主党占 58 席（包括独立人士 2 席），共和党占 41 席，空缺 1 席。

第 111 届国会众、参两院议员平均年龄 58 . 2 岁，是 1907 年第 60 届国会以来，平均年龄最高的一届国会。参议员平均年龄 63 . 1 岁，比上届提高 1 . 5 岁；众议员平均年龄 57 岁，比上届提高 1 岁。最年轻众议员希沃克（伊利诺伊州）， 25 岁，最年长众议员霍尔（德克萨斯州）， 85 岁；最年轻参议员普赖尔（阿肯色州）， 45 岁，最年长参议员伯德（西弗吉尼亚州）， 92 岁。

第 111 届国会有女议员 95 人，其中，众议员 78 人、参议员 17 人；黑人议员 42 人，其中，众议员 41 人、参议员 1 人；拉丁裔议员 31 人，其中，众议员各 28 人、参议员 3 人；亚裔议员 9 人，其中，华裔、菲律宾裔、越南裔众议员各 1 人。

第 111 届国会 535 名议员中， 55% 信仰基督教， 30% 信仰天主教， 8 . 3% 信犹太教， 2 . 6% 信仰摩门教， 2 人信仰伊斯兰教， 2 人信仰佛教； 99 位议员拥有硕士学位、 23 位议员拥有博士学位， 225 位议员拥有法律学位， 27 名议员仅有中学学历。

（二）第 111 届国会委员会组成情况

第 111 届国会各类委员会组成如下：

常设委员会

1 . 参议院（ 16 个）

（ 1 ）农业、营养和林业委员会

（ 2 ）拨款委员会

（ 3 ）军事委员会

（ 4 ）银行、住房和城市事务委员会

（ 5 ）预算委员会

（ 6 ）商业、科学和交通委员会

（ 7 ）能源和自然资源委员会

（ 8 ）环境和公共工程委员会

（ 9 ）财政委员会

（ 10 ）外交委员会

（ 11 ）卫生、教育、劳工和养老金委员会

（ 12 ）国土安全和政府事务委员会

（ 13 ）司法委员会

（ 14 ）规则和管理委员会

（ 15 ）小企业和企业家委员会

（ 16 ）退伍军人事务委员会

2 众议院（ 20 个）

（ 1 ）农业委员会

（ 2 ）拨款委员会

（ 3 ）军事委员会

（ 4 ）预算委员会

（ 5 ）教育和劳动力委员会

（ 6 ）能源和商业委员会

（ 7 ）金融服务委员会

（ 8 ）外事委员会

（ 9 ）监督和政府改革委员会

（ 10 ）国土安全委员会

（ 11 ）众院管理委员会

（ 12 ）司法委员会

（ 13 ）自然资源委员会

（ 14 ）规则委员会

（ 15 ）科学和技术委员会

（ 16 ）小企业委员会

（ 17 ）官员行为准则委员会（道德委员会）

（ 18 ）交通和基础设施委员会

（ 19 ）退伍军人事务委员会

（ 20 ）筹款委员会

专门委员会

1 . 参议院（ 4 个）

（ 1 ）道德专门委员会

（ 2 ）印第安人事务专门委员会

（ 3 ）情报专门委员会

（ 4 ）老龄事务特设委员会

2 . 众议院（ 2 个）

（ 1 ）情报专门委员会

（ 2 ）能源独立和全球变暖特设委员会

（三）两院联合委员会（ 4 个）

1 . 联合印刷委员会

2 . 联合经济委员会

3 . 联合图书馆委员会

4 . 联合税收委员会

（四）独立委员会（ 5 个）

第 111 届国会设有 5 个独立委员会：国会欧洲安全与合作委员会、众议院民主协助委员会、国内税收局改革全国委员会、国会与行政部门中国委员会、美中经济与安全评估委员会。